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我市食品安全领域行政执法与刑事司法衔接工作的思考

作者: 来源:内司工委 日期:2017-05-04

  食品安全事关广大人民群众身体健康和生命安全,是重大的民生工程、民心工程,市人大常委会高度关注全市食品安全问题,连续八年对食品安全进行跟踪监督,2015年对食品安全开展专题询问,询问中发现我市食品安全领域的行政执法与刑事司法衔接(以下简称两法衔接)工作中存在不少问题,影响了全市食品安全监管工作的开展,一定程度上阻碍了对食品安全违法犯罪行为的惩治。为此,市人大常委会将食品安全领域行政执法与刑事司法衔接工作列为2016年专项课题,以期有所促进和推动。本文在探讨两法衔接必要性的基础上,从我市两法衔接的现状入手,以问题为导向,通过分析存在的主要问题及原因,借鉴目前国内两法衔接工作先进经验,提出几点意见建议。

  两法衔接是指行政执法机关、行政监察机关、政府主管部门、公安机关、检察机关等探索实行的,旨在防止以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等社会管理问题而形成行政执法与刑事司法的合力,共同打击违法犯罪活动,以维护国家安全和社会稳定的工作机制。根据我国现行关于两法衔接的规定,两法衔接机制的主要内容有:一是行政执法机关依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件;二是行政执法机关在执法中、公安机关在侦查中、监察机关在行政监察中、政府法制机构在行政执法监督中,对于发现的涉嫌职务犯罪案件线索要依法向检察机关移送;三是检察机关对公安机关接受行政执法机关移送案件的处理情况进行立案监督;四是检察机关、行政监察机关、行政执法监督机构对行政执法机关和公安机关的违法违规行为进行法律监督、行政监督和行政执法监督,并依法依规追究责任。这四方面既相互独立又紧密联系,共同构建起两法衔接的机制体系,其中行政执法机关依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件机制是两法衔接工作的重点。

  一、两法衔接的必要性

  行政执法与刑事司法衔接机制的建立,有利于及时纠正行政执法部门对涉嫌犯罪案件怠于移送的现象,防止行政部门以罚代刑、放纵犯罪,同时,也使检察机关的监督权由司法阶段延伸到行政执法阶段,有效制约行政权力扩张,实现行政权与刑罚权无缝衔接,构建严密的惩罚违法犯罪网络,为维护广大人民群众切身利益,保障社会主义市场经济秩序,促进社会和谐稳定发展提供了可靠保障。因此,两法衔接是推进依法行政、公正司法的内在要求,是分工协作,形成打击合力的必然选择,是加强权力监督,实现依法行政的有效手段。《食品安全法》与《刑法》在打击食品安全犯罪案件方面只是粗线条衔接、不够紧凑。考虑到行政裁量权的存在、部门利益之间的角逐、行政层面配合的局限、衔接程序制度缺乏、检察机关监督制度的不完善以及其他一系列执法机关与司法机关沟通、联合机制不畅等原因,妨碍了食品安全违法犯罪案件行政执法和刑事司法的有效对接,从而影响《刑法》惩罚食品安全犯罪行为功能的发挥,因此,有必要加强食品安全领域的两法衔接。

  (一)两法衔接能有效促进依法行政和公正司法。基于两法衔接实践运作中存在的问题,同时考虑到我国行政机关与司法机关分离执法体制所可能带来的弊端,两法衔接成为解决有案不移、执法不严等问题的最佳路径。通过完善两法衔接,督促行政机关与司法机关依法履职,保证涉嫌犯罪的案件能被及时移送司法机关处理,防止和减少执法不严、有案不移、以罚代刑、有罪不究等现象发生,促进依法行政和公正司法。

  (二)两法衔接能凝聚打击违法犯罪的合力。通过完善两法衔接,督促行政机关与司法机关在相互配合、相互制约的前提下,各司其职,各尽其责,并保持良性衔接。对行政机关而言,其在行政执法过程中,发现严重的行政违法行为,有可能构成犯罪的,就应移送司法机关处理;对司法机关而言,对于已进入刑事司法程序但最终被认定不构成犯罪或免于刑事追究的案件,如有必要予以行政制裁的,司法机关应建议或移送行政机关处理。行政机关和司法机关只有做到相互衔接,才能实现各自功能,既不履职缺位,又不越俎代庖,从而形成行政执法与刑事司法打击违法犯罪的合力。

  (三)两法衔接是顺应权力制衡的需要。两法衔接的建立,顺应了当前司法体制改革的要求,并对司法机关与其他权力主体之间的权力分配进行重新配置,理顺各种权力运作的边界和定位权力之间的合理关系。建立两法衔接的初衷在于打击破坏社会主义市场经济秩序犯罪,但对包括经济犯罪在内的行政犯罪的执法衔接,不仅需要行政执法机关主动及时地向司法机关移送涉嫌犯罪案件,而且需要对行政执法机关是否移送涉嫌犯罪案件进行必要监督,实现权力的制约和平衡。

  二、目前我市两法衔接的现状和存在的主要问题

  近年来,市政府相关职能部门加强了对食品安全的监管,公检法加大了对食品安全犯罪行为的打击。市人大常委会内司工委通过召开市法院、市检察院、市公安局、市市场监管局等各相关部门座谈会,深入调研后了解到全市市场监管部门和司法机关这些年在打击食品安全违法犯罪上取得的一些成绩。2014年8月,市工商行政管理局和食品药品监督局合并为市市场监管局,整合了执法力量,加强了监管工作力度,强化对危害食品安全行为的查处,2015年全市市场监管部门共办结2181件危害食品安全行政案件,向公安机关移送涉嫌犯罪案件25件,其中被立为刑事案件22件,2016年共办结1880件危害食品安全行政案件,向公安机关移送案件17件,其中被立为刑事案件16件。2015年市公安局专门成立环食药支队,加强了对危害食品安全犯罪案件的查处和指导,全年公安机关立案侦查48起危害食品安全刑事案件,移送起诉犯罪嫌疑人156名,2016年立案侦查18起危害食品安全刑事案件,移送起诉犯罪嫌疑人98名,其中有事关民生社会影响较大的“注水牛肉案”和中央电视台曝光的“广琪过期面粉案”等案件。

  全市检察机关侦监部门三年来共受理公安机关提请逮捕危害食品安全犯罪案件和犯罪嫌疑人38件109人,经审查批准逮捕73人,不捕36人,全市检察机关公诉部门共办理危害食品安全犯罪案件82件117人,向法院起诉犯罪嫌疑人103人,不起诉14人。全市法院三年来共审结危害食品安全犯罪27件87人,其中对61名被告人被判处实刑,对23名被告人适用缓刑,对1名被告人单处罚金,对2名被告人免于刑事处罚。从全市法院审理的案件来看,萧山、余杭两区是案件高发区域,特别是两区的城乡结合部是案件的高发地带。

  由于我市市场监管部门和公检法加大了对危害食品安全违法犯罪行为的打击力度,食品生产经营主体责任意识逐渐增强,危害食品安全违法犯罪行为有所收敛,群众对食品的安全感有所提升。但从我市查处食品安全违法犯罪情况来看,存在着“四多四少”的问题,即实际发生多,查处少;行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少;查处一般犯罪分子多,追究幕后操纵主犯及查办职务犯罪少;判缓刑占比过高,判实刑比较少。从调研情况看,目前我市食品安全领域两法衔接主要存在以下几个问题:

  (一)两法衔接程序缺少立法层面配套支撑。一是从国家层面立法现状看,2001年国务院出台了行政法规《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,这是目前为止两法衔接唯一立法,规定出台至今,相关部门未制定部门规章予以配套。仅有的几个规范性文件,不管在法律层次上,还是在法律效力上,都显得力度不够。为解决实践中案件移送标准不明确、涉案物品检验认定难等问题,最高检牵头陆续出台了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》等规范性文件,但比较零散,不够系统。此外,现有规定还存在一些问题,比如,原则性规定较多,实务性规定少,可操作性不强,如对案件何时移送等问题未明确;相关规定不够细化,对行政执法权监督的方式、程序、法律后果未做出相应规定,导致法律监督流于形式;体系不够完整,行政违法过渡到刑事犯罪的追究机制尚未完全建立,包括责任主体、行政执法和刑事执法机关的权利义务,以及转换程序、诉讼规则、证明规则等,缺少配套的法律规范。二是从省市级层面规范情况看,省市两级都未制定地方性法规和政府规章来配套规定实施、规范两法衔接工作。2012年为打击“地沟油”“毒胶囊”等社会影响强烈的违法犯罪行为,省公检法联合出台了《关于办理危害食品、药品安全犯罪案件适用法律若干问题的会议纪要》,2014年省食品药品监督局牵头省公检法等7个部门联合出台了《关于建立打击食品药品违法犯罪协作机制的意见》,但协作机制落实得并不理想。在市级层面,2011年,市检察院牵头,联合市公安局、市食品药品监督管理局等单位联合制定了《关于联合打击危害食品药品安全违法犯罪活动的工作意见》,但意见要求的信息共享等机制没有落实到位、没有发挥应有作用。

  (二)食品安全标准体系不完善,影响两法衔接工作。近年来,国家卫生计生委逐步完善食品安全标准管理制度,国务院有关部门制定公布了683项食品安全国家标准。但从调研中了解到,现有食品安全标准主要存在以下三方面问题:一是个别标准或者标准中的重要指标缺失,二是标准的科学性与合理性有待提高,个别标准经常变化,三是部分标准安全标龄较长,多年未修订。食品安全标准是认定食品是否有毒有害、是否是不合格产品,判断违法还是犯罪的依据,但由于食品安全标准体系的不完善,导致部分行为的危害性难以认定,罪与非罪实践中争议较大,如国家对冻肉没有保质期标准,对销售贩卖长时间冷冻猪肉的行为是否构成犯罪有争议。

  (三)食品安全违法犯罪案件检测鉴定难问题比较突出。一是检测鉴定机构不明确。检测、鉴定结论是食品安全犯罪案件的关键证据,是判断罪与非罪的标准,食品安全犯罪案件涉及的检测鉴定种类繁多,现有检测鉴定机构的检测项目做不到全覆盖,一旦出现新的检测鉴定项目,要四处寻找检测鉴定机构,有时甚至只能到外地委托检测鉴定。二是专家认定的程序启动难。最高院、最高检《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定,“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”“有毒、有害非食品原料”难以确定的,司法机关可以根据检验报告并结合专家意见等相关材料进行认定,必要时,人民法院可以依法通知有关专家出庭作出说明。现实中专家往往不肯出具书面意见及在鉴定意见上盖章,更不用说作为专家证人出庭作证。三是检测鉴定费用过高。目前检测鉴定市场尚无相关行业规范,物价部门未对检测鉴定进行定价,检测鉴定机构往往自行定价,部分项目定价偏高,远高于办案的检测鉴定专项拨款。部分案件因考虑费用过高未及时委托检测鉴定,影响办案进度和结果。四是检测鉴定耗时过长。刑事案件办案期限法律有专门规定,对办案部门委托的检测鉴定,第三方检测鉴定机构往往将刑事检测鉴定等同于普通民事项目,耗时较长,影响案件的诉讼进程。

  (四)两法衔接因证据问题衔接不畅。一是行政执法与刑事司法对证明标准的要求不一致。行政执法与刑事司法对证明标准要求不一致,行政执法对证据要求达到盖然性即可,而刑事司法则要求达到排除一切合理怀疑。食品安全案件前期属于行政案件,涉嫌犯罪移送公安机关后,作为刑事案件办理,前期行政执法的盖然性证明标准难以满足后续刑事案件排除一切合理怀疑的取证要求。二是行政执法人员取证意识有待强化。行政案件的证据要求不高,执法人员证据意识和取证能力与侦查人员相比还有一定差距,实践中侧重于主观性证据如口供的收集,而对定罪量刑起决定性的客观性证据如账册、发票、电子证据等的重要性认识不足,收集不及时、不全面。三是刑事证据规则对部分证据有形式上要求。刑事诉讼证据规则,对主观性证据如犯罪嫌疑人的口供、证人证言等,在形式上有特别规定,必须是刑事侦查人员制作。行政执法人员前期对违法人员、证人的询问所制作的询问笔录,在形式上不符合刑事诉讼法的证据要求和刑事诉讼证据规则,不能直接作为刑事办案证据使用,导致出现行政执法人员调查终结证据形成锁链的案件移送后,因违法人员的供述、证人证言的不适格,证据没有形成锁链。

  (五)食品安全违法犯罪案件移送困难。食品安全犯罪案件不同于传统犯罪,在罪名把握、构成要件、罪与非罪、证据把握等认识问题上容易产生分歧,加上部分行政执法办案人员的时效观念不强,一些案件没有第一时间通知公安机关介入,往往是在行政部门调查较长时间后才移送,涉案人员一时无法查找,部分物证灭失,给案件后续办理带来较大困难。导致行政部门认为已涉嫌构成犯罪,而公安机关认为不构成,不接收或接收后不予刑事立案的现象。

  (六)食品安全违法犯罪信息共享平台建设有待加强。在两法衔接实践中,信息共享平台能发挥网络对接、信息共享的功能,实现网上移送、网上受理和网上监督的作用,我市13家单位于2008年共同会签了《行政执法与刑事司法信息共享平台应用管理暂行办法》,但从调研中了解到,该平台已闲置多年,各单位并没有通过该平台共享信息,日常仍停留在抄送的阶段,共享平台没有发挥应有的功效。

  三、对我市两法衔接的几点建议

  调研中了解到,在食品安全领域两法衔接上部分省市有比较好的经验和作法,如广东省食品安全委员会、药品监督管理局在建立食品加工企业信用体系从源头监管入手的基础上,联合省公检法出台了《广东省食品药品行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》,健全食品安全监管;上海市充分运用现代科技手段,依托政务信息网络,构建起行政执法与刑事司法信息共享平台,共享食品安全案件信息,行政执法与刑事司法工作衔接和协作便捷、透明、高效,检察机关借助平台开展法律监督,避免了“以罚代刑”“有案不立”等行为。在吸收借鉴外地先进经验基础上,结合我市实际情况,应从以下方面加强和促进食品安全领域两法衔接工作。

  (一)提高思想认识,转变执法理念。近年来,我市加大对食品安全违法犯罪行为的打处力度,加上2016年G20江苏快三官网国际峰会的食品安全重点整治,全市食品安全整体状况有了明显好转,但食品安全问题仍时有发生,加强食品安全两法衔接工作,保障食品安全,净化食品安全环境,必须从思想上提高认识,在执法理念上进行转变。食品安全事关经济发展、社会和谐,人民群众关注度高,党中央高度重视,全国人大常委会于2015年通过“史上最严”的《食品安全法》。因此,要把做好食品安全领域的两法衔接工作,严厉打击危害食品安全的违法犯罪行为,作为保障《食品安全法》贯彻实施、落实党中央决策的重要举措。食品安全事关民生福祉,人民群众普遍关心,要把加强食品安全领域的两法衔接工作,作为威慑危害食品安全领域的违法犯罪行为,净化食品安全社会环境,切实保障人民群众“舌尖上的安全”,贯彻落实以人民为中心的发展理念。

  (二)完善立法、规范食品标准体系和相关规定。一要完善相关法规规定,出台配套实施细则,完善食品安全监管法律体系建设。在现有新颁布的《食品安全法》的基础上,加快出台符合本地区实情的地方性法规及配套规定,切实增强法律的可操作性。二要完善食品安全标准体系。食品安全标准体系是食品安全监管工作的基础和前提,加快制定适合地方标准的食品安全标准体系,弥补现有国家食品安全标准体系的不足,为食品安全监管工作提供支持。三要借鉴温州、绍兴等地办理危害食品安全刑事案件适用法律的经验,食安委牵头调研,结合我市实际,对生产、销售不符合安全标准食品罪、生产、销售有毒有害食品罪的具体指标予以量化,为司法机关打击处理提供支撑。

  (三)统一规范检测机构和检测项目,完善专家数据库。建立食品检测鉴定机构名单、检测鉴定资质及项目等,统一检测、鉴定机构,明确检测鉴定范围、程序、标准及期限、资费和监督制约规定等,规范检测鉴定,以便司法机关能及时有效地打击违法犯罪。食安委要会同公检法等单位建立全市食品专家库,发挥专家的专业支撑作用,在“有毒、有害非食品原料”的认定时提供专家书面意见,必要时指定有关专家出庭作证。

  (四)规范证据收集,确保案件移送顺畅。强化行政执法人员的证据意识,提高收集证据的能力和水平,掌握刑事诉讼证据规则,要以刑事案件证明标准来收集涉嫌食品安全案件的相关证据。对于可能涉嫌刑事犯罪的案件,要改变以收集主观性证据为主的思路,加强对账册、发票、电子证据等客观性证据的收集,为后续案件移送作准备。对可能涉嫌犯罪的食品安全案件,要及时通知公安机关提前介入,及时固定犯罪嫌疑人的口供和证人证言等。进一步规范取证过程,注重取证的全面性、及时性,防止因时过境迁出现证据毁损或者灭失,影响对案件的查处。要合法、合规收集证据,坚持收集证据的主体适格,来源、程序合法,必要时通过视频记录证据收集过程,避免出现非法证据或瑕疵证据,影响定罪量刑。

  (五)搭建信息平台,完善信息共享机制。两法衔接信息共享平台是利用现代信息技术开展“两法衔接”工作的有效载体。一要借鉴广东和上海等地的先进经验,结合江苏快三官网实际,加强食品安全监管的信息平台建设,建立食品安全企业信用档案,实现对食品加工企业进行实时监管和源头监管。二要构建信息共享平台。构建平台,对信息互享、交流沟通、备案审查、案件复查等进一步细化和规范,对行政案件、移送案件立案、立案监督、审查批捕等情况,实行每月或每季通报制度,实现信息互通。三要完善机构和人员配备。建议由市检察院设立“两法衔接办公室”,牵头“两法衔接”工作,负责联席会议召集、综合协调、教育培训、业务督导及提供法律汇编、典型案例等工作。各单位设专职联络员,负责衔接工作落实、重大案件通报、信息录入及统计等“两法衔接”日常工作。四要加强线下协作配合。推进市场监管、公安、检察、法院等单位的联系和配合,坚持和完善联席会议、疑难案件协调研究等工作制度和机制,形成打击合力。

  (六)加强对食品安全领域犯罪规律的研究。司法机关要从以往案件办理中探究食品安全犯罪规律,明确证据规格,掌握办案关键环节,边打击、边总结,要对犯罪形式、有毒有害食品鉴定、证据规格、法律适用等方面加以研究,形成完整的打击食品安全犯罪工作指引。结合食品安全犯罪案件的特点,持续一段时间主抓一类食品犯罪案件,摸索出打击各类常见食品安全犯罪案件的规律,形成常态化的专业打击模式,逐年积累办理各类食品安全犯罪案件的经验。

  (七)加强业务培训,提升办案水平。通过专项培训、参与执法、旁听庭审、举办联合双向培训班等多种学习形式,让相关办案人员明确近期食品安全案件的动向、特点和特征,了解办案思路、办案实体和程序要求等,提高办案人员的业务素质和执法能力。食安委要组织开展化学、生物、医药、卫生等涉及食品安全领域专业知识培训,补强行政执法人员和司法人员食品安全领域相关知识,不断增强预防和查处食品安全案件的能力。

  (八)加大宣传力度,扩大社会影响。加大对打击危害食品安全犯罪案件的宣传,充分发挥传统媒体和新媒体功能,不定时发布我市审理的食品安全犯罪典型案例,彰显打击危害食品安全犯罪的决心,对危害食品安全的经营者进行威慑,提高食品生产合法经营者的法律意识和自律意识。发动群众共同参与净化食品安全环境,鼓励群众对危害食品安全行为的举报,坚持对食品生产经营者打击和预防教育并重、对食品安全监管专项工作和群众参与两手抓,切实保障群众舌尖上的安全。